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我國土地整治戰略重塑與創新

發布時間:2020年04月10日 | 圍觀人數:1543

我國土地整治戰略重塑與創新

 

2020年4月1日  北極星環境修復網

 

目前,中國土地整治事業正處于前所未有的重大戰略機遇期,土地整治的推進與發展面臨新形勢、新機遇,也面臨著諸多嚴峻的挑戰,亟需土地綜合整治戰略頂層設計的指引。該研究基于土地綜合整治的優勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機遇(Opportunities)與威脅(Threats)分析,揭示了中國土地綜合整治的戰略背景,根據土地綜合整治戰略設計思想和原則提出了國家層面的土地綜合整治戰略定位,明確了土地綜合整治戰略目標與任務,形成了區域統籌的土地綜合整治戰略模式與未來土地綜合整治戰略的總體設計構想,并進行了土地綜合整治戰略保障機制設計,從宏觀層面上確保土地綜合整治戰略的合理制定和妥善實施,解決社會經濟發展的資源瓶頸,為提高土地綜合整治的針對性、前瞻性、穩定性、協調性和有效性奠定戰略導向支撐。

關鍵詞:土地利用;戰略規劃;機制;土地綜合整治;目標任務;統籌模式;保障機制

中國現代意義上的土地整治不斷根據社會經濟發展情況進行調整和完善。從1997年《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》首次從政策層面要求“積極推進土地整理”,到1999年修訂的《土地管理法》在法律層面首次明確提出“國家鼓勵土地整理”;從2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》進一步鼓勵農村建設用地整理,到2008年十七屆三中全會決定大規模實施土地整治;從“十二五”《全國土地整治規劃(2011—2015年)》的實施,到“十三五”《全國整治規劃(2016-2020年)》的編制,土地整治在范疇、目標、內涵和方式等各個方面都在不斷創新和發展J。近年來,中國社會經濟形勢發生了重大變化,正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內需轉化期的“四期疊加”階段,面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰,但仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。在此形勢下,土地整治亟需立足國家戰略發展的宏觀背景,針對土地整治出現的突出問題,分析土地整治本質和功能的根本認知,進而開展土地整治轉型發展戰略導向研究。

1.中國土地整治轉型“十大戰略導向”

1.1土地整治的定位要從“土地本身”到“高位統籌”

土地整治應總體定位為統籌城鄉發展的重要抓手,推進新型城鎮化和新農村建設的核心平臺,實現生態文明的建設路徑,提升民生福祉的發展動力,加強政府治理的突破窗口,保障社會經濟可持續發展的政策工具。“十三五”時期,土地整治還可具體定位為拉動內需的強大引擎,落實空間規劃“多規合一”的實施單元,助力精準扶貧的重要手段,服務全面建設小康社會新目標的切實保障。

1.2土地整治的理念要從“注重數量”到“四位一體”

土地整治轉型理念應融合創新、協調、綠色、開放和共享理念,樹立“數量、質量、生態、人文”的四位一體土地整治理念,以理論、制度和科技等創新為土地整治內在動力,以促進城鄉協調、區域協調、“三生”協調為土地整治關鍵目標,以環境污染治理與景觀生態質量提升為土地整治核心導向,以改善民生條件、實施精準扶貧和維護鄉土文化為土地整治根本核心,以統籌保障“一路一帶”等國際國內重大戰略的落地實施為土地整治重要任務。

1.3土地整治的核心要從“以地為本”到“以人為本”

堅持以人為本,就是要從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要,切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益,讓發展的成果惠及全體人民。因此,土地整治應以明晰整治土地的產權界定為基礎,維護整治涉及利益相關者的根本利益,在思想層面激勵公民意識與公民本位的價值認同和主觀意愿,在制度層面健全全維度公眾參與的具體制度,在技術層面實施信息公開與交流回饋制度,在經濟層面以提升人民收入水平、改善人民福祉為根本出發點,在社會層面突出體現鄉風文明和特色人文情懷,保證整治過程公平、公正、公開,提升整治過程的公眾滿意度。

1.4土地整治的階段要從“糧食生產”到“永續發展”

土地整治轉型發展要以“永續發展”為發展導向,以生態、景觀服務及休閑游憩功能為重點,提升土地整治環境污染治理能力,加強“山水林田湖”生命共同體的整體修復n,構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態安全體系,并依托現有山水脈絡等獨特風光加強景觀建設,增大農田、林地、綠化等生態用地空間占比¨,改善人居環境、建成都市生態屏障,協調資源的永續利用、經濟的持續發展和社會的全面進步,讓居民“望得見山、看得見水”,安居樂業、幸福美滿。

因此,通過開展永續發展型土地整治,使大地呈現出欣欣向榮的生態世界和可持續利用的壯麗美景。

1.5土地整治的目標要從“保護耕地”到“優化三生”

土地整治轉型發展要以“三生空間”為承載,兼顧保障糧食供給安全、城市發展安全、生態環境安全,通過在空間劃定“耕地保護紅線”作為“生產線”、劃定“城市發展邊界”作為“生活線”、“生態保護紅線”作為“生態線”,實現在生產上進一步嚴格保護耕地,提升耕地質量,適度推進農業規模經營;在生活上進一步優化空間形態與建設用地結構,提升土地利用效率,促進城鄉生活“人物”并進;在生態上要破解城鄉生態空間萎縮、污染問題突出與景觀破碎化的問題,通過建設綠色基礎設施,強化生態化土地整治技術的應用,最終實現整個區域生態、生產和生活的同步重構。

1.6土地整治的對象要從“單項推進”到“要素綜合”

土地整治的對象不應禁錮于單個耕地、集體建設用地等單個要素,要實現“山、水、田、路、林、村、城”7要素綜合整治,即在整治區域中綜合國土、農委、林業、水利、環保等各個部門合力,同步推進山體、水體、農田、道路、森林和城鄉居民點、工礦用地等多種類型的整治,實現生產集約、生活提質、生態改善的“三生”目標。

1.7土地整治的范疇要從“項目承載”到“全域協同”

土地整治轉型發展要轉變以具體單個項目為整治范疇的固化思維,轉向全域規劃、全域設計和全域整治。根據地區間的區域差異、相互關聯,圍繞充分發揮各地區的比較優勢、促進區域間合理的分工與協作等目標,統籌各區域的土地利用發展,防止重復建設、產業結構趨同,促進區域經濟、產業、人口發展與土地利用相協調。在更宏觀層面上,通過樹立國際化發展視野,土地整治通過分區域、分類別差別化重點整治,致力于保障“一路一帶”、“京津冀”、“長江經濟帶”等國家戰略,促進土地資源在都市圈、城市群和一體化區域的結構優化和空間協同化布局。

1.8土地整治的模式要從“同質同化”到“差別整治”

土地整治的模式設計要擺脫千篇一律、城鄉雷同的同質化趨勢,必須要轉向差別化保護城鄉景觀特色和傳承鄉土文明。數千年的農耕文明使得中國的鄉土文化源遠流長,很大意義上代表了中華民族得以繁衍發展的精神寄托和智慧結晶,然而相對弱勢的鄉土文明在高速工業化和城鎮化的浪潮中極易被摧毀和遺忘。因此,土地整治中應高度重視保護歷史沿革、民俗風情、古建遺存、村規民約、家族族譜、傳統技藝、古樹名木等諸多方面的鄉土文化,大力鼓勵土地整治以保護鄉土文明為前提,創新性構建獨特模式,構建具有地域特征的自然風貌、建筑民居和傳統文化,留住以土地為載體的“鄉愁”。

1.9土地整治的路徑要從“自上而下”到“上下結合”

土地整治的實施路徑要從當前政府主導、指標分解的“自上而下”模式向群眾自愿、政府引導的“上下結合”模式轉變。在土地整治中應充分考慮被整治對象主客觀狀況的匹配程度,以市場需求為現實基礎,以群眾意愿為內在動力,以政府政策為外部引力,融合政府推動、市場配置與群眾構想,實現“上下結合”綜合治理路徑,充分保障被整治對象主體地位、實施動力與權益權利,促進土地整治實施績效最優化。

1.10土地整治的資金要從“財政負擔”到“多元共投”

目前主要由政府財政作為土地整治資金的主要來源顯然不可持續,在新時期土地整治應探索由政府、企業、個人等多元主體形成的外包式、股份式、私營式等不同結構的PPP(Public—PrivatePartnership)資金支撐模式。在此模式下,政府和私人部門(企業或個人)可以依據項目特征、資金現狀和發展預期設計融資方案,可以由政府全額出資企業承包部分工程(外包式),也可以制定各方資金比例和分配預期收益(股份式),或者由私人部門全額負責(私營式),從多種渠道滿足土地整治資金訴求,從而多元共投,保障整治工作持續有序的推進。

2.結論與討論

中國的土地整治總體上還處于轉型發展階段,尚未全面進入主要以提高生活環境品質和農地生產質量為主要目的的景觀生態保護型土地整治階段。在“保發展保紅線”方針的指導下,為了實現耕地總量動態平衡,中國當前土地整治仍以增加耕地為首要任務。土地整治目標單一,土地整治中“重數量、輕質量;重面積、輕效益;重耕地、輕農民;實際工作中缺乏對農民生產、生活以及改善環境需求的統籌兼顧,忽視生態環境的保護”問題突出。


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